关于近期财政部等部委50号、62号、87号文件 发布后对地方政府平台公司的转型建设和思考

关于近期财政部等部委50号、62号、87号文件 发布后对地方政府平台公司的转型建设和思考

海 瀛 集 团

[背景]近年来，中央基于对国家宏观金融的判断，作出了两大方面的举措，一是有节奏的迅速收紧货币总量供给，体现在去杠杆，去通道，清理表外业务和总量压缩上等，二是从紧从严受理审批新增融资、核查资金使用情况，加强金融纪律监管，特别是近期对地方政府举债融资行为和违法违规融资出台了严格的规定。同时，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业，依法合规的开展市场化融资，地方政府及部门不得干预平台公司日常运营和市场化融资。

2017年5月3日、5月16日和5月28日，财政部等部委先后发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)，《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号)及《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)，进一步规范地方政府债务扩张和地方政府平台融资。摆在各个地方平台公司面前的只有改变原来经营思路，进行平台公司实体化转型这条路可以选择。但是，面对着中国实体经济的供给侧改革和产业转型升级的新常态，这条路绝不会平坦。只有大胆先试先闯，才能在市场经济大潮中扬波激流。那些后知不觉者，必然面临着市场淘汰，“僵尸企业”、“僵尸平台”关停并转也必将大量出现。在此严酷的“新常态”下，海瀛集团如何借势发展，我们通过对50号、62号和87号文件及以前的相关文件的学习与思考，有了一定的体会，即一方面做强做大海瀛集团的实体，一方面进一步彰显服务地方政府、服务地方经济的市场有形之手的职能将是我们正确的前进方向。

一、当前平台公司总体债务状况

1、我国“平台公司”概念

是指地方政府及部门、机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立、承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济体（主要指2010年6月30日之前设立的平台公司）。

包括两类：一是各类综合性投资公司，如城投、建投、开发、国投、公有资产经营、控股投资等；二是行业性投资公司，如交投公司等。

平台公司主要是由上世纪90年代后，地方承担中央事权下放，财政分税制后，收支不平衡和地方政府融资渠道十分有限（不能向银行借贷、发债），且不允许赤字而迅速发展形成的。

2、我国地方政府债务的现状

二十一世纪以来，由于地方财政收支严重不均和承担了更多的发展要务等综合原因，使我国地方政府举债融资陷入困境并带来了愈来愈大的风险，由于缺失法律规范与监管，许多地方政府通过各种方式变相举债融资，地方政府债务节节攀升，债务风险日益凸显。

2017年5月份，国际知名的信用评级机构美国穆迪公司以此为主要原因，把中国的主权评级下调为A1。这是国际大投行对我国经济运行状况发出的一个重要警示。

2006年之前，地方政府负债的构成主要以行政性支出欠账为主，2006年之后的直接债务增长速度加快，新增债务以投融资平台为主载体，以金融机构为主要资金来源。由于地方政府存在大量不确定的隐形债务，加上不同监管部门统计口径不一及受各地各部门利益影响，到目前也很难全面、真实地统计出地方政府债务。根据专家保守估计，很多地方政府债务率逾150%（实际是大大超过的），风险系数已达到“债务风险较高”程度（国际公认60%负债率和90%-150%债务率为安全警戒线）。如果不加监管的话，预计今后几年地方债务积累仍然会维持在很高水平。绝不危言耸听，地方政府债务总量与规模大且不能确定，但地方政府还债能力非常羸弱，风险将日益加剧却是确定的。注：地方债务率即地方债务余额占地方综合财力之比。地方负债率即地方债务余额占地方GDP之比。

2017年7月14-15日的全国金融工作会议提出了强调金融安全，稳中求进总基调，强调服务实体经济、防控金融风险，强调健全金融法制，深化金融改革，促进经济和金融良性循环健康发展。习主席在金融工作会上提到：“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。”这也就意味着地方隐形债务的疯狂扩张恐将难以持续。而终身问责制度的首次提出，显示了有关部门对规范地方政府融资行为的决心与力度。这进一步显示，对于肆意增长的地方债增量，“中央没有容忍度”。以前通过一个实际上的空壳平台，为政府各项投资大量融资，挪调平台资金维护政府各项缺口，严重透支未来的日子，恐将划上了句号。这也许标志着中国地方政府平台“换思维，转模式”开启了一个真正的新常态。

二、财政部规范地方政府债务文件的解读

2017年上半年，伴随财政部、发改委、司法部、人行、银监会、证监会等六部委关于金融规范监管等一系列文件的密集出台，被称作史上最严监管的大幕已悄然开启，这一段时间以来，许多地方政府，金融机构大呼“蓝瘦”和“香菇”。

我国早前因为法律不允许地方政府举债融资，也就没有规定有关地方政府举债的法律监管制度，所以我国地方政府举债融资的法律监管基本处于空白状态。然而，在现实中，大部分地方政府早已突破法律的限制举债融资，特别是2008年以来，地方政府债务债台高筑已是不争事实，由地方政府举债所带来的财政风险不容小觑。国务院于2014年修订的《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）来规范的举债融资机制，取得了阶段性成效。但个别地区违法违规举债担保时有发生，局部风险已不容忽视。

此次财政部等六部委在短时间，密集出台对地方政府举债融资和违法违规变相融资担保的清理、规范、引导、防控等文件，是与2014年国发43号文件和国办函88号文件一脉相承的，但更兼力度大、覆盖广，惩罚严。表现在：

（一）手段强、力度大。文件多处内容表述为“依法、禁止、坚决、处理、问责等”。在方法上，疏堵结合，不同以往只堵不疏；在力度上，本次开了土储债“口子”，体现在治理措施上，以往是部委条线单向发动，本次是上下联合共治，同时对地方政府和金融机构采取了双向治理，效果一定是叠加和放大的。

（二）在目的上，导向性很强。以前是防范和化解政府债务风险，本次在原基础上加了个大前提，引导信贷资金流入实体经济，多次强调平台公司实体化、市场化。

（三）重点非常突出。一是全面组织开展地方政府融资担保清理整改，并限于7月31日前整改到位。二是切实加强融资平台公司融资管理。加快政府职能转变，处理好政府与市场关系，进一步规范融资平台公司融资行为，推动平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业，合法依规地开展市场化融资经营，地方政府及部门不得干预平台公司日常运营和市场化融资；三是明确地方政府和金融机构在融资活动的原则行为；四是进一步规范了地方政府和社会资本合作（PPP）的准则，按照利益共享、风险共担原则，正确引导社会资本进入投资经济社会发展的重点和薄弱环节、政府可适当让利。严禁违法违规变相举债和违规承诺。五是严禁违法违规借政府采购之名，行变相举债融资之实。

对于50、62、87号文件，我们在认真学习的基础上，深刻认识到一定要根据文件指引和当前形势，迅速推进：

1、适应政策变化，主动防患、化解金融风险。首先上述文件，与之前的国发2014年43号文件比较，并没有增加新内容，只是要求政府进一步规范举债融资和坚决制止地方政府借购买服务名义违法违规融资，剥离政府融资平台的融资职能，大力推进平台公司实体化和融资市场化转型。这是大势所趋，不可逆转。同时要及早细致的做好各项应对方法，更不能因防患风险而导致现实的金融风险。

2、找准发展方向，建立机制，迅速行动。在地方政府的举债融资体制建设方面，要着重长远，加快完善和建立借、用、还一体化的市场化举债融资机制。借的必要和安心，用的称心，用出效益和质量，还的通畅，借时就考虑到还款来源，有借有还。在政府重大项目融资方面，要按照项目需要，通过地方债（专项债）、PPP和市场化方式综合解决资金问题；在发挥平台公司推进地方经济发展和城市建设方面，按照市场化和实体化的要求，加快平台公司转型步伐和规范开展平台公司企业化融资、市场化融资，实现平台公司资金闭环使用。

3、坚持规范融资，不要触碰政策底线、红线。特别是国家明确提出，在加强地方财政预算管理的前提下，所有政府性债务的形成和管理，一定要按照预算法的要求执行。这是一条不可触碰的底线。已进行的全部PPP项目需要从财政预算中安排政府方支出责任，且占一般公共预算支出比例应当不超过10%，这是一条红线也要逐步执行到位。

4、严防债务风险，谨防金融危机苗头在本地出现。这些文件将地方政府债务管理，上升到了维护国家金融安全的政治高度，是前所未有的，落实国家风险防范部署，守住不发生区域性、系统性风险的底线至关重要。我们一定要严格执行国家关于剥离融资平台的政府性融资职能、不得借道PPP模式变相违法违规举债融资，进一步加大化解地方政府隐形债务的处置力度，加快做好地方政府存量债务的化解和增量债务的循环工作。可以说，严防债务风险应该成为地方政府当前工作的重中之重，特别是防患金融危机苗头在本地出现的任何微小现象。

三、海瀛集团总体情况和金融严监管“新常态”下未来发展方向

海瀛集团未来发展方向

按照近年来国家关于平台的管理要求，我们海瀛集团将更加坚定的朝着平台实体化，实体优质化，金融资本化方向推进各项工作，在上级党委、政府的正确领导下，紧紧围绕政府中心工作，进一步发挥地方国企在地方经济发展中的支撑、推进作用。为此，海瀛集团经过认真学习、调研，将在以下几个方面进一步把公司运行工作做扎实，做到位：

1、精挑细选并推动产业化、优质化和规模化

海瀛集团下属各子公司在不断发展过程中,将形成比较完备的闭环发展形态,通过海瀛集团内部能够达到产业化的发展方向。与此同时,我们应该认识到,在整体发展的情况下要在个别行业优中选优,精挑细选核心产业增加对优质企业的重点扶持,使之成为市场优质品牌,优质企业。在这一发展理念之下，海瀛集团借助金融+实业的发展模式，必定能通过对优质企业的培育与发展带动集团整体产业规模化的发展。

2、进一步推动金融资本在集团发展中的重要支撑作用

作为实体企业的体现，海瀛集团通过金融资本对实体企业的扶持，带来了整体规模化的发展。企业在发展过程中，总是面临资源稀缺，发展时间不够这些影响发展的问题。而金融资本的支持，将使得企业能够在发展过程中带来集群化的整体效应，金融资本的介入还在于能够恰当的运用必要的拉升作用带来企业的飞速发展，实现在有限的时间里取得市场的快速布局占领，取得不同于传统的发展实效。

3、进一步提升海瀛集团在资本市场的资信等级

海瀛集团目前信用评级为AA，但在市场上已具备了优质的信用基础。信用评级的提升不仅关乎着企业自身的信用体现，更是企业综合实力的标志。下阶段，海瀛集团将通过强化管理，扎实基础，进一步提升信用等级，实现AA+,从而进一步提升综合竞争力和无形资产品牌影响力。

我们一定相信，上述三个举措可以进一步强化、优化海瀛集团本身的综合实力，一定可以进一步为地方经济发展起到更加重要的支撑和推动作用。

四、“新常态”下的海瀛集团应勇担地方国企平台转型发展的标杆，成为地方政府推动经济发展的重要载体

新的金融监管政策实施到位后，地方平台融资和政府信用透支将被坚决地分割开来，平台失去各项公益资产，土地等不断注入和政府信用剥离，政府将失去表外融资输入，使无度投资冲动得到最有效的遏制，将迅速降低金融泡沫和稳定总量调控，从而达到防控国家金融风险功效。

但是，在接下来的一年左右的时期内，各地政府如果不能及早有效应对，也是最容易引发金融断裂风险的时期。在新政实施后，各地政府特别是经济发开区将面临着三项重大承压考验。

一是原有的较大规模的存量负债及一定规模的派生负债的正常维护；

二是正在建设和已经规划准备实施的增量投入；

三是优质的招商引资项目，政府现在、将来需要支付一定规模的对价等。

金融资本与实体经济是相互联系，相互影响，相互促进的。二者应该均衡发展，一味的发展金融业而忽视实体经济会导致泡沫经济，出现经济虚假繁荣的现象；只顾实体经济的发展而不顾金融业的发展与创新则会导致实体经济萎缩，从而危害金融发展的根基，离开了实体经济，金融就会成为无源之水、无本之木。

综上所述，尽管财政部等六部委联合发出的50号、62号和87号文件对众多地方政府平台公司的发展带来了极大的挑战，但对海瀛集团来说，我们更愿视其为一次可持续发展、快速发展的新机会。在市场经济的大潮中，企业发展不进则退，在经济新政策的指引下，创新型的企业更应勇立潮头，分享转型发展之红利。我们相信海瀛集团在上级党委、政府的关怀和鼎力支持下，其金融+实业的闭环发展模式不仅大有可为，一定能够在经济和金融监管的双重“新常态”下收获累累硕果。（转载请注明出处）